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ISSN en línea: 2631-2913
ZONA ESPECIAL DE DESARROLLO
ECONÓMICO ZEDE DE CARÁCTER
BINACIONAL ECUADOR COLOMBIA:
ANÁLISIS DE VIABILIDAD JURÍDICA
SPECIAL ECONOMIC DEVELOPMENT ZONE ZEDE
OF A BINATIONAL NATURE ECUADORCOLOMBIA:
ANALYSIS OF LEGAL FEASIBILITY
Recibido: 09/07/2025 - Aceptado: 15/12/2025
Luis Enrique Sanipatin Ponce
Docente de la Universidad Politécnica Estatal del Carchi
Ecuador
Magíster en Derecho Penal y Criminología
Universidad Regional Autónoma de los Andes
luis.sanipatin@upec.edu.ec
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4443-9413
Cómo citar este artículo:
Sanipatin Ponce, L. E. (Enero – Junio de 2026). Implementación de una Zona
Especial de Desarrollo Económico (ZEDE) de carácter binacional entre el
Departamento de Nariño-Colombia y el cantón Tulcán, Provincia del Carchi-
Ecuador. Visión Empresarial, Vol. 16, Núm. 1, 112 - 128. https://doi.
org/10.32645/13906852.1427
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Zona especial de desarrollo económico
ZEDE de carácter binacional Ecuador –
Colombia: análisis de viabilidad jurídica
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Departamento de Nariño-Colombia y el cantón Tulcán, Provincia del Carchi-Ecuador. Visión Empresarial, Vol. 16, Núm. 1, 112 - 128. https://doi.
org/10.32645/13906852.1427
Resumen
Se analiza la normativa ecuatoriana y colombiana que rigen las zonas especiales de desarrollo
económico se describen los marcos normativos vigentes y no vigentes en ambos países, identicando
desafíos similitudes y diferencias que ineren en su implementación. El enfoque de la investigación
es cualitativo de tipo descriptivo y documental, bajo el análisis de normativas ecuatorianas y
colombianas. Se concluye que, pese a los objetivos comunes e incentivos scales la falta de articulación
institucional y la inseguridad jurídica dicultan que una Zona Especial de Desarrollo Económico
(ZEDE) se haga realidad entre Tulcán e Ipiales. Se proponen recomendaciones relacionadas a
fortalecer una cooperación binacional sólida considerando un modelo de desarrollo fronterizo,
inclusivo y sostenible. Desde el punto de vista económico las preferencias arancelarias generarían
un fortalecimiento de las actividades y un aumento de la inversión que con una ZEDE conjunta
de ambos cantones contribuirían al progreso, desarrollo y buen vivir de los habitantes. Aunque
ambos países forman parte del proceso de integración de la Comunidad Andina de Naciones,
persisten limitaciones en la aplicación del marco normativo, lo que restringe sus efectos reales sobre
el bienestar de la población.
Palabras clave: cooperación internacional, desarrollo social, integración regional, política exterior.
Abstract
e Ecuadorian and Colombian regulations governing the special economic development zones are analyzed,
and the current and non-current regulatory frameworks in both countries are described, identifying
challenges, similarities and dierences that infer in its implementation. e focus of the research is qualitative
of descriptive and documentary type, under the analysis of Ecuadorian and Colombian regulations. It is
concluded that, despite the common objectives and tax incentives, the lack of institutional articulation and
legal uncertainty make it dicult for a Special Economic Development Zone (ZEDE) to become a reality
between Tulcán and Ipiales. Recommendations related to strengthening solid binational cooperation are
proposed considering a border, inclusive and sustainable development model. From an economic point of
view, tari preferences would lead to a strengthening of activities and an increase in investment, that with
a joint ZEDE of both cantons they would contribute to the progress, development and good living of the
inhabitants. Although both countries are part of the Andean Community of Nations integration process,
limitations persist in the application of the regulatory framework, which restricts its real eects on the well-
being of the population.
Keywords: international cooperation, social development, regional integration, foreign policy.
Código JEL: F15
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Introducción
La creación de una zona franca binacional, comprende un aspecto del desarrollo de los territorios
que ocupan la frontera de Colombia y Ecuador, principalmente, en las ciudades de Ipiales y Tulcán
del Departamento de Nariño y la Provincia del Carchi respectivamente, destacando que en el año
2014, los presidentes Rafael Correa Delgado y de Juan Manuel Santos Calderón de Ecuador y
Colombia respectivamente, suscribieron el Plan Nacional de Integración Fronteriza de 2014 - 2022
denominado: Zona de Integración Fronteriza Ecuador - Colombia (ZIFEC).
En base a lo indicado por la Secretaría Nacional de Planicación del Ecuador [SENPLADES]
(2014) la ZIFEC, comprende una zona de oportunidades y fraternización conjunta entre habitantes
de Ecuador y Colombia. En los últimos años se ha evidenciado intervenciones que tienen la nalidad
de lograr un buen vivir en la ciudadanía de esta región. El primer gabinete binacional entre las
naciones hermanas llevado a cabo el 11 de diciembre del 2012 en Tulcán - Ecuador, construido
sobre un fortalecido esquema de relacionamiento y tomando en cuenta las principales necesidades
de los ejes de la agenda binacional como defensa y seguridad; conectividad e intercultural; asuntos
ambientales; asuntos fronterizos; asuntos culturales y asuntos sociales; asuntos comerciales y
económicos. Además, el 25 de noviembre de 2013 se dio paso al segundo gabinete binacional,
mismo que tuvo el objetivo de avanzar en la revisión de los ejes ya nombrados.
Como lo señala la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2016),
el desarrollo de los territorios fronterizos no puede darse de forma aislada, sino que requiere
una gobernanza multinivel, una mayor articulación institucional y la armonización de marcos
normativos entre países vecinos, lo que respalda la necesidad de un instrumento jurídico bilateral
que permita viabilizar la creación de una ZEDE binacional entre Ecuador y Colombia. Por su
parte, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) ha impulsado la gura de las zonas de integración
fronteriza (ZIF) como instrumentos para facilitar el comercio, mejorar la conectividad y fomentar
la cohesión económica y social en la región andina (CAN, 2015).
La temática tomada en cuenta entre la comisión conformada por ecuatorianos y colombianos
se incorporó en los ejes temáticos tratados en el segundo gabinete binacional del 2013, articulándose
también con otras actividades de trabajo descritos en la agenda binacional a n de contribuir a las
actividades enfocadas al desarrollo económico y social de las fronteras.
En términos generales, tanto en el Ecuador como en Colombia, una zona franca podría
denirse como un área geográca delimitada existente en un determinado país, que ofrece algunos
benecios e incentivos scales para, principalmente, las empresas que han tomado la decisión de
instalarse en ellas, destacando que, normalmente una zona franca tiene como objetivo fomentar el
desarrollo económico de determinadas regiones en especíco, particularmente, como ocurría en el
Ecuador, al menos en teoría, con las zonas de depresión económica.
Sin embargo, en esta materia, la creación de estas zonas binacionales tienen un cúmulo de
dicultades, especialmente normativas, en donde fue patente, en el Ecuador, la ineciencia de la
Ley de Zonas Francas de 1991 y, posteriormente, del Código Orgánico de la Producción, las Zonas
Especiales de Desarrollo Económico [ZEDES], presentándose el pasado 22 de febrero de 2022, el
Proyecto de Ley de Inversiones del Presidente de la República, de forma urgente, donde se dispone
la creación de un régimen de Zonas Francas para fomentar la inversión del exterior en el país.
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Respecto de la República de Colombia, la Ley N° 105 de 31 de diciembre de 1958,
determino que las zonas francas eran espacios públicos que tenían la nalidad de facilitar agilizar
y simplicar el proceso de comercio internacional, posteriormente, mediante la Ley N° 1004 por
la que se estableció una normativa para fomentar la inversión y se establecen otras disposiciones,
publicada por el Diario Ocial N° 46.138 de 31 de diciembre de 2005, las zonas francas fueron
privatizadas conforme se desprende el Art. 1, que las dene como: un espacio dentro de un territorio
nacional donde se fomentan actividades de transformación de bienes y servicios, comerciales bajo
el establecimiento de leyes que abarca comercio exterior materia tributaria y aduana. Para efecto de
importaciones y exportaciones toda mercancía que ingrese a estas zonas binacionales se considera
fuera del territorio nacional.
Respecto del Ecuador, se denió en la Ley de Zonas Francas de 1991, a estas zonas de forma
similar a la colombiana, conceptos que se desarrollarán en el cuerpo de este artículo cientíco.
En el presente artículo cientíco se propone analizar la normativa de una Zona Especial de
Desarrollo Económico (ZEDE) o Zona Franca de Carácter Binacional que comprenda la ciudad de
Ipiales del Departamento de Nariño y el Cantón Tulcán de la Provincia del Carchi.
Marco teórico
Zonas económicas especiales (ZEE)
Las zonas económicas especiales (ZEE) deberían estar alineadas y tener la misma ideología de los
agentes económicos y las estructuras institucionales para garantizar el éxito de las zonas (Hazakis,
2014). En este contexto, el Programa de Industrias Competitivas e Innovación [CIIP] (2017)
en su ejemplar titulado Zonas Económicas Especiales – Un análisis operativo de sus impactos;
menciona que las ZEE son creadas para fortalecer la economía local, es un espacio donde se busca
atraer inversiones generar nuevos empleos a través de nuevas empresas que faciliten el compartir de
habilidades entre los habitantes de la zona.
En este contexto, se entiende que la implementación de una zona franca ya no se trata de
establecer un área geográca delimitada en un territorio de un país determinado o en especíco,
sino que en dos países y, especícamente en la señalada zona para potenciar el desarrollo de ambos
lugares.
Por su parte, Curran et. Al (2009) arman que las ZEE son un instrumento de benecio
para los habitantes de los países que rman el acuerdo, ya que se impulsa empleos, aumenta la
demanda de bienes y servicios, y se fomentan las exportaciones. De este modo, las ZEE representan
una herramienta para buscar equilibrar los intereses tanto de inversionistas extranjeros como del
país antrión.
Las zonas de desarrollo económico funcionan como mecanismos institucionales diseñados
para mitigar las debilidades del marco regulatorio y promover condiciones favorables para la
inversión y el desarrollo productivo. Si esto se utilizara de forma estratégica la política de estas zonas
pueden ser una herramienta versátil para el logro de los objetivos planteados en una planicación
previa. Los factores del éxito y resultados económicos en estas zonas estratégicas dependen del
enfoque dado por los responsables políticos de momento.
Actualmente los nuevos desafíos sociales exigen a que todo innove o sea mejorado, en
este caso las ZEE existentes deberías modernizarse y dar el primer paso a la adaptabilidad en una
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sociedad y economía exigente, el efecto al introducir una zona de desarrollo económico puede ser
grande, pero en gran parte depende del entorno económico en el que se desenvuelva (Davies &
Mazhikeyev, 2019).
Incentivos scales y nancieros en zonas francas
En términos generales, el denominador común que se debe tener en vista de la Zona Franca que
se propone, se reere el catedrático mexicano de Derecho Aduanero, Rodríguez (2011), son las
siguientes:
a. Para impuestos de carácter municipal, provincial o incluso nacionales una extensión.
b. Para acciones de la exportación como tasas, impuestos, contribuciones y derechos una
extensión.
c. Para las operaciones en zona: los derechos para repatriar los fondos y su libertad en el
cambio de moneda extranjera.
d. El pago de intereses a tasas con exoneración para nanciar y pre-nanciar exportaciones.
e. Apoyo a las empresas industriales mediante la oferta de créditos blandos direccionados a
la compra o no de bienes de procedencia nacional
f. Liberación del pago de contribuciones por efecto de importación, derechos aduaneros
y tasas, en gastos relacionados a la compra de insumos o materia prima utilizada para el
embalaje de mercadería correspondientes a equipos, maquinaria, partes y piezas, muebles,
moldes, repuestos y demás productos empleados en la producción.
g. En dividendos y ganancias liberación del pago sobre su capital.
En consecuencia, para implementar un Proyecto de Zona Franca Binacional Ipiales -
Tulcán, se requiere analizar toda legislación que rige a ambos países en materia de Zona Franca o
ZEDE, y, especialmente, de la Ley N° 677 del 2001, de la República de Colombia de 3 de agosto de
2001, expidiendo normas relacionadas a benecios excepcionales dirigidos a regímenes territoriales,
dentro de la cual, en sus Art. 1 se contempló: Zonas Especiales Económicas de Exportación entre los
límites de la municipalidad y zonas metropolitanas establecidas bajo la ley por: el departamento del
Valle del Cauca – Ciudad Buenaventura; departamento de Norte de Santander, ciudad de Cúcuta;
departamento del César, ciudad de Valledupar: departamento de Nariño, ciudad de Ipiales.
Norma regulativa a zonas francas – Comunidad Andina de Naciones
La Comunidad Andina de Naciones integrada por Ecuador, Colombia, Perú y Bolivia, mediante la
decisión 671 para la Armonización de Regímenes Aduaneros, da una conceptualización a las zonas
francas como territorios nacionales de cada país que es parte de dicha comunidad, delimitadas,
espacio donde las mercancías son consideradas como si no estuviesen en territorio aduanero en lo
referente a recargos e impuestos.
Por su parte, en la resolución 846 del Reglamento comunitario de decisión 571, sobre los
precios en aduana correspondiente a mercancías de importación, en el artículo 47 se explica que se
tendrán casos especiales de valoración, e lo que están enmarcadas las mercaderías provenientes de
zonas francas, sea que hayan sido transformadas, almacenadas o elaboradas en estas zonas.
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En este contexto, tras la revisión de la normativa regulable de las zonas francas, propuesta
por la comunidad andina se tiene que los benecios para los participantes de estas zonas radican en
un impulso signicativo al comercio, exibilidad en cuanto a la estadía de las mercancías en zonas
francas, posibilidad de exportación y exención de impuestos.
Materiales y métodos
Se trabajó con un enfoque cualitativo de tipo descriptivo y documental, basado en el análisis de
objetivo de fuentes secundarias tales como normativas, políticas públicas y doctrinarias. Con ello se
logró describir los marcos jurídicos en vigencia tanto de Ecuador como de Colombia y evaluar su
compatibilidad, además de aspectos positivos y negativos de la normativa.
La unidad de análisis estuvo constituida por el conjunto de documentos legales y
regulatorios aplicables a zonas especiales de desarrollo económico en Ecuador y Colombia. No se
trabajó con una muestra estadística poblacional, dado que la investigación no implicó recolección
de información empírica a partir del criterio de personas, sino un análisis de documentos ociales
y marcos normativos del contexto fronterizo binacional entre Tulcán e Ipiales, territorios ubicados
en la provincia del Carchi (Ecuador) y el departamento de Nariño (Colombia), respectivamente.
El procesamiento de la información se hizo mediante el análisis documental de la
normativa de las dos naciones, con la nalidad de identicar y describir similitudes, vacíos legales,
contradicciones y demás aspectos relevantes.
Normativa ecuatoriana que rige las Zonas Francas y las Zonas Especiales de
Desarrollo Económico (ZEDE)
La normativa ecuatoriana, hoy derogada, de la Ley de Zonas Francas de 1991, no consiguió sus
objetivos por la serie de deciencias y dicultades que tuvo para su aplicación, a lo que se añadió
además de una serie de organismos que controlaban estas zonas, burocracia que desincentivó a
cualquier inversionista que quisiera establecerse en éstas.
Es más, con directrices de orientación socialista, el Estado no consiguió su nalidad
señalada en la ley, y pese a que el año 2010 en el Suplemento del Registro Ocial N° 351 de 29/12/
2010 se promulgó el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones [COPCI] en
el cual se crearon las Zonas Especiales de Desarrollo Económico. (ZEDES), tampoco lograron,
como establece su artículo 3, regular todo lo relacionado a un proceso de producción, en el que se
tiene una distribución, intercambio de productos y servicios, consumo, inversiones y manejo de
externalidades a n de contribuir al buen vivir.
De conformidad al Art. 2 de la Codicación a la Ley de Zonas Francas, con publicación
de: Registro Ocial N° 562 del 11 de abril de 2005, estas zonas tenían como objetivo dinamizar
la economía del entorno mediante la generación de empleo, atracción de inversión extranjera,
generación de divisas, el impulso a las exportaciones en productos y servicios provenientes de la
zona, transferencia de tecnología y el desarrollo de espacios geográcos deprimidos del país.
Las zonas francas, en el Art. 3 de la Ley, fueron denidas como un espacio sujeto a régimen
especial autorizado por la máxima autoridad (presidente de la república), este régimen compuesto
por materias de aduana, comercio exterior, cambiaria, tributaria, de tratamiento de capitales,
nanciera y laboral, donde los usuarios autorizados tienen como actividad económica producir
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y comercializar bienes a n de exportar o reexportar, en el mismo tenor la prestación de servicios
(turismo, hospitalario y turístico) relacionados al comercio internacional.
Las zonas francas en Ecuador se clasicaron en el Art. 4 de la referida Ley de Zonas Francas
(2005), que establece que existen las siguientes zonas francas: a) Industriales: su nalidad es procesar
productos para exportación, b) Comerciales: su nalidad es comercializar a nivel global bienes
para exportación, c) De servicios: prestar servicios a escala internacional y d) servicios turísticos:
encargados de promover la prestación de servicios que sean destinados a fomentar un turismo
receptivo y a forma de subsidio al turismo nacional.
Según expresa Zúñiga (2021), licenciada en Comercio Exterior explica que las antes
denominadas Zonas Francas, denominación vigente hasta el 2010 bajo la ley de Zonas Francas
(publicada en 1991) en el mandato de Rodrigo Borja; ahora denominadas Zonas Especiales de
Desarrollo Económico [ZEDE], descrito en el Código Orgánico de Producción (2010), tendrán la
nalidad de ser destinos aduaneros especialmente para ejecutarse actividades logísticas en función a
exportaciones y transferencia de tecnología, teniendo un plazo prorrogable de 20 años.
En el Ecuador, de acuerdo a lo expuesto, hasta el año 2010, rigió la Ley de Zona Francas,
publicada en el Registro Ocial N° 625 de 19/02/1991, la cual fue derogada en diciembre de 2010
con la aprobación y publicación del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones
[COPCI], de Registro Ocial N° 351 de 29 de diciembre de 2010, se establecieron en el Ecuador
las Zonas Especiales de Desarrollo Económico, (ZEDES).
Tanto la Ley de Zonas Francas de 1991 como el Código Orgánico de la Producción, Comercio
e Inversiones [COPCI] del año 2010, contienen disposiciones vigentes, que orgánicamente denen
a ambas zonas, sin perjuicio que las zonas francas admiten clasicaciones.
Respecto de la normativa expuesta, ha existido recientemente un giro en 180 grados en el
Proyecto de Ley de Inversiones ingresado por la presidencia de Ecuador, el pasado 22 de febrero de
2022, contempla una serie de benecios que modican de raíz la antigua normativa sobre Zonas
Francas, como lo son:
a. Se exoneran los impuestos durante 10 años para administradores y operadores, desde a
calicación de ZEDES o Zona Franca.
b. Por el tiempo de 10 años de vigencia de la operación se reduce en 10 puntos el impuesto
a la renta.
c. Benecios en tributos para las importaciones de materias primas y bienes que fortalezcan
el capital esto como comercio exterior.
d. El pago del 0% de IVA a razón de adquirir insumos, materias primas y bienes de capital.
La Asamblea Nacional tiene treinta días para analizarlo, resaltando el Presidente de la
República que existe un listado de inversiones desde el sector público aproximado a los
US$ 30.000 [Treinta mil millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, en
sectores estratégicos] (2022, p. 1).
El nuevo marco tributario y arancelario, que se aproxima con la nueva ley, es un paso
importante en el desarrollo de zonas francas en el Ecuador, en donde se contempla una serie de
exoneraciones que facilitan la inversión, destacando que las leyes que denen a las Zonas Francas y
las Zonas Especiales de Desarrollo Económico. (ZEDES) siguen vigentes y, necesariamente, deben
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ser adecuadas a las nuevas directrices legales en actual tramitación y que dinamizan la economía
nacional.
Normativa colombiana sobre zonas francas
Las zonas francas, según expresan los juristas colombianos Uribe y Vargas, en su ponencia
relacionada a la descripción de la historia de las zonas francas y su impacto en el comercio exterior
entre Colombia y Perú, presentada en el Seminario Internacional sobre Negocios Internacionales y
Finanzas, celebrado en la ciudad de Tacna, Perú, se ha desarrollado en diversos períodos que tienden
a la liberalización de toda clase de impuestos y aranceles, como consta en el Decreto 278 del 15
de marzo de 2021, conteniendo al régimen de zonas francas 4.0 que tiene la nalidad de impulsar
la economía del país mediante las inversiones extranjeras, optimización de competitividad de
proyectos que se estén desarrollando en zonas regionales y globales, para una producción interna y
actualización de su cadena de locales, además de contemplar una ampliación de todo lo relacionado
desde zonas francas hasta áreas no colindantes que se encuentren ubicadas en el mismo municipio
o uno cercano que compartan la misma jurisdicción de aduanas.
Esta ampliación territorial representa un positivo cambio que tiene como antecedente
las denominadas Zonas Francas de Extensión, existentes en Chile, en cuya virtud adquieren este
carácter no sólo la ciudad, sino también la provincia o región situada inmediatamente adyacente a
la Zona Franca que benecia ampliamente a los habitantes de ellas.
Institucionalismo público
Las zonas francas colombianas estuvieron consideradas espacios públicos de carácter nacional y su
objetivo según la Ley 105 de 1958 consistía en abreviar, activar y facilitar el comercio internacional.
Por su parte, los autores Uribe y Vargas (2015), mencionan que la aprobación en 1958 de la
ley 105 tuvo complicaciones, debido a que varios senadores colombianos consideraban que mediante
las ZEDES se iba a incrementar el contrabando, ya que podría ser un medio de legalización para
esta actividad ilícita. Para el año de 1991 y bajo la gobernanza de César Gaviria Trujillo y después
de expedir la ley 105 se aprobó el decreto 2131 en el que se establece un neoliberalismo uno de las
zonas francas.
Las zonas francas de la Ley 105 de 1958, tenían una serie de características que se modicaron
radicalmente en las legislaciones posteriores, destacando que
a. Las zonas francas eran sujetos de derecho público ubicados en una zona jada a través de
decreto por el Gobierno Nacional.
b. Mediante éstas el Gobierno Nacional buscaba condensar inversiones de agentes extranjeros
y nacionales, con lo cual se dotaba a las economías regionales de un cariz más suave.
c. La solicitud de conguración de zonas francas era de competencia exclusiva de los
Concejos Municipales y se priorizó en tal procedimiento a las siguientes ciudades: Cali o
Buenaventura, Santa Marta, Cartagena y Cúcuta, todas ubicadas en corredores de gran
importancia al estar en fronteras o ser algunos de los principales puertos del país.
d. El Art. 4 de la Ley 105 de 1958 estableció que las zonas francas estaban exentas del pago
de impuestos, contribuciones o gravámenes municipales, nacionales y departamentales.
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En consecuencia, se trató de entidades estatales con fuerte control que está en contradicción
con un comercio internacional sin obstrucciones o, mejor dicho, con restricciones que impulsaron
una política neoliberal.
Neoliberalismo (privatización) en las zonas francas
La Constitución de Colombia de 1991 implementó el sistema neoliberal de la economía, lo que
implicó, de acuerdo con lo que expresa el licenciado colombiano en Ciencias de la Información,
Montano (2019) en su artículo Neoliberalismo en Colombia: características, autores, consecuencias,
cuando expresa:
Para una amplia liberalización de la economía, la reducción del gasto público y el libre
comercio el neoliberalismo funciona como doctrina inuyente en ello. En este contexto, que el
estado no inuye en su regularización, de forma que el sector privado pase a desarrollar acciones que
por tradición han sido funciones del estado. La justicación de la doctrina según Montano (2019),
radica en el intervencionismo estatal siendo el sector privado mucho más eciente y efectivo.
En virtud del neoliberalismo, el año 1993, el Ministerio de Comercio Exterior, dio la
potestad para que el sector privado operará seis ZFI, de este total, cuatro de bienes y de servicios, los
que son: La Candelaria (Cartagena), Rionegro, Pacíco (Cali), Bogotá y dos del área turística: Pozos
Colorados (Santa Marta) y Marine Resort (Cartagena). En 1994 e impulsadas por las políticas y
normas de la Organización Mundial del Comercio [OMC], los países que la integran acordaron
quitar los subsidios prohibidos relacionados con las exportaciones.
Descentralización de las zonas francas y nuevo marco institucional
Mediante Ley N° 677 del 2001, de 3 de agosto de 2001, se expidió normativa adaptable a un
régimen territorial, contemplándose en su Art. 1 Zonas Especiales Económicas de Exportación
en municipalidades y espacios metropolitanos, creadas en el departamento del Valle del Cauca,
Buenaventura; en el departamento del César, Valledupar; en el departamento del norte de
Santander, Cúcuta y en el departamento de Nariño Ipiales. De acuerdo con Uribe y Vargas (2015),
posterior a ello mediante Ley N° 1004 de 2005, se estableció una nueva normativa para regular lo
correspondiente a zonas francas, impulsando la competitividad e inversión, esto con la nalidad de
cumplir a las solicitudes emitidas por la OMC.
La ley 1004 de 2005, denió, nuevamente, a las zonas francas, señaló sus objetivos y las
clasicó. El Art. 1 de la Ley, denió a las zonas francas como el espacio geográco establecido
en un territorio nacional, donde se desenvuelven actividades de bienes y servicios, industriales y
económicas bajo normativa de benecios en materia aduanera, tributaria y de comercio exterior. En
el congreso de Colombia del año 2005 se estableció que las mercaderías ingresadas a estas zonas de
desarrollo serán consideradas fuera de territorio aduanero, esto con la nalidad de ser beneciarios
de impuestos para las importaciones y exportaciones.
El mismo cuerpo legal determinó, en su Art. 2, las nalidades de las zonas francas, las que
son las siguientes [que aún se conservan]:
a. Ser espacios estratégicos para la captación de inversiones de capital y creación de empleo.
b. Impulsar la competitividad en las regiones como polo de desarrollo.
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c. Impulsar actividades industriales productivas y competitivas, bajo la seguridad jurídica,
transferencia de tecnología, buenas prácticas empresariales y producción limpia.
d. Impulsar las economías de escala.
e. Reducir los procesos sobre bienes y servicios para agilizar su venta.
Importante es destacar que todas las normas legales y técnicas que regían a las zonas
francas han sido modicadas en Colombia mediante el Decreto N° 278 de 15 de marzo de 2021,
conservándose los nes a que se reere el párrafo anterior.
Nuevo régimen de Zonas Francas 4.0
Con el Decreto 278 del 15 de marzo del año 2021, el Gobierno Nacional de la República de
Colombia, presentó régimen de Zonas Francas N. 4.0, considerando que en el decreto N 2106 del
2019 se indica la política de agilización de trámites, de lo que se consideró necesario simplicar las
leyes que regulan las zonas francas, además de agilitar los procesos y actuaciones, delimitar el actuar
en entidades que intervienen en la declaratoria de zonas francas, facilitar el acceso al régimen y en
la calicación de los respectivos usuarios que el Plan Nacional de Desarrollo [PND] 2018 - 2022
“Pacto por Colombia. Pacto por la equidad” indica:
Impulsar el desarrollo de Zonas Francas, a n de promover proyectos enfocados en fortalecer
cadenas de valor que involucren a empresas de todo tamaño, atrayendo inversión extranjera e
impulsando la tecnológica e innovación, generando empleo especializado por áreas de trabajo,
cumpliendo con indicadores internacionales que exigen calidad, sosticación de los bienes y
servicios ofrecidos y valor agregado. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2021).
Por su parte, el director de Asuntos Económicos perteneciente a la Asociación Nacional
de Comercio Exterior en Colombia, especialista en gerencia de la administración de empresas con
énfasis el comercio y tratados exteriores de la Universidad Externado de Colombia, junto con Rincón
en su informe Zonas Francas 4.0. denominada Una apuesta país para la reactivación económica,
señala los avances que ha generado el decreto 278 del 15 de marzo de 2021 y el régimen de Zonas
Francas 4.0, cuando expresa:
a. El nuevo régimen de zonas francas aporta el establecimiento de emprendimientos.
b. Las industrias crecen mediante proyectos de inversión viables y de gran acogida.
c. La documentación de acceso a zonas francas es más fácil y rápida, de este modo se garantiza
prorrogas a los negocios que desean seguir establecidos en una zona franca.
d. En el nuevo decreto se identica la facilidad de establecer zonas francas (reducido a 6
meses).
e. La extensión de las zonas francas se limitará hasta el territorio del municipio.
f. La prórroga para zonas francas permanente y permanentes especiales será de 30 años.
g. Bajo el sistema nacional sobre Competitividad e Innovación se crea un comité técnico
con la nalidad de fomentar competitividad frente a terceros países y el dialogo entre
actores del sector empresarial.
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h. Se impulsan los activos intangibles, especialmente los relacionados con tecnología e
innovación.
i. Se impulsa la inversión extranjera gracias a los cambios del decreto.
j. Gracias al correo electrónico transfronterizo los usuarios podrán hacer uso de comercio
electrónico a través del tráco postal y servicios urgentes.
k. En el nuevo decreto hay la posibilidad de establecer zonas francas férreas y aéreas.
l. La denominación de 4.0 en el nuevo decreto hace referencia al apoyo y compromiso en
impulsar la tecnología e innovación. Lo que beneciaría signicativamente a las empresas
que presten el servicio de comercio relacionado a ciencia y tecnología.
m. En el nuevo decreto se entiende a los activos intangibles como capital de una inversión
que puede llegar a representar hasta el 20%.
n. Para los proyectos que incluyan la prestación de servicio el compromiso de la inversión se
reducirá en un 10% si se realizara importaciones.
o. Se potencializan las exportaciones del agro, gracias a las zonas francas, al cubrir las
actividades relacionadas a la transformación de productos.
p. En el nuevo decreto se permite la habilitación de zonas francas en gran parte del país,
lo que toma en cuenta la eliminación de mínimo 20 Ha, para establecer zonas francas
permanentes en municipalidades con menos de un millón de habitantes.
q. Los proyectos orientados a realizarse en zonas de pobreza tendrán una reducción de
inversión hasta del 30%, lo que signica benecios tributarios para las empresas.
r. Además, en el nuevo decreto se establece la apertura de zonas francas que involucren
actividades férreas, aéreas, industriales.
s. En el ámbito administrativo el cambio radico en crear un comité técnico de zonas francas
que involucre los mecanismos públicos y privados
t. Facilita la declaratoria de proyectos nuevos con procesos exibles y reduciendo el tiempo
en la presentación de requisitos.
u. Se redujo los requisitos de inversión en al menos el 15,2%
v. Bajo el número y tiempo de requisitos para la calicación (de 57 a 24 y de 18 a 6
respectivamente).
w. Para la ampliación de las zonas francas en terrenos que pertenecen a la misma jurisdicción
aduanera se introdujo nuevos procedimientos a seguir.
x. En el caso de zonas francas ubicadas en municipios de pobreza el compromiso de inversión
se redujo hasta el 30%.
y. De esta forma el Decreto 278 de 2021 busca una posición más competitiva a nivel
internacional para el país atrayendo la inversión y reactivando la economía.
De esta manera la normativa del régimen de zonas francas es una herramienta de éxito
para el comercio exterior, gracias a su creación de empleos (más de 136.000), y a su metodología
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Zona especial de desarrollo económico
ZEDE de carácter binacional Ecuador –
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para dinamizar y reactivar la economía mediante la posición de proyectos de alto valor agregado
(Rincón, 2021).
De conformidad al Proyecto de Ley de Inversiones ingresado de la Presidencia de la
República del Ecuador, ingresado en carácter de urgente a la Asamblea Nacional el pasado 22 de
febrero de 2022, otorgándose al legislativo treinta días para aprobarla, Ecuador hará instaurado un
nuevo régimen de Zonas Francas y Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDE), que se
caracteriza, como se expuso por: a) Se exonero el impuesto a la renta para los administradores como
operadores por los primeros diez años desde la calicación de la Zona Franca o Zonas Especiales
de Desarrollo Económico (ZEDE); b) En cuanto al tiempo de vigencia en la operación se tienen
la reducción de hasta 10 puntos porcentuales del impuesto a la renta después de los primeros 10
años; c) Exoneración de tributos correspondientes al comercio exterior para importación de bienes
y materias primas y d) Para adquisición de bienes de capital, materias primas e insumos, una tarifa
de 0% de IVA.
Al comparar los aspectos positivos y negativos de las zonas francas se tiene (ver tabla 1):
Tabla 1
Descripción comparativa de la normativa
Características positivas Características negativas
Ecuador
Ley de 1991 planteo objetivos claros
como: la generación de empleo para
residentes de la zona, desarrollo de
zonas deprimidas, transferencia de
tecnología, atracción de inversión
extranjera e impulso de exportaciones.
Ley ya derogada
El COPCI, herramienta para la
transformación del país promoviendo
la creación de ZEDES como
impulsoras del desarrollo.
No logró regular como lo establece
en su artículo, todo el proceso de
producción.
Marco tributario favorable y
renovado, como la ley del 2005
donde se propone la diversicación
de zonas.
Inseguridad jurídica que enmarca
cambios fuertes de la normativa, falta
de continuidad política y derogación.
Propuesta del proyecto de ley
de inversiones que buscaba
principalmente: generar empleo y
atraer inversión extranjera.
Hasta la fecha no ha sido aprobado
por la asamblea nacional.
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Características positivas Características negativas
Colombia
Modernización de la normativa,
desde la ley 105 de 1958, que tenía
la nalidad de facilitar el comercio
internacional.
Complicaciones en esta ley, por
el miedo de los gobernantes en
que favoreciera el contrabando,
lo que generó un exceso de
intervencionismo.
En la ley 677 del 2001, se pretende
desarrollar la región mediante
ZEDES en municipios estratégicos.
El objetivo de esta ley estuvo
condicionado de la capacidad de
cada gobierno local
La ley 1004 de 2005, redene las
zonas francas aclarando la normativa,
enfocados en impulsar el empleo,
inversión y competitividad.
En esta ley se mantenía la rigidez
para algunos usuarios y procesos
burocráticos.
Decreto N 2106 del 2019 se indica
la política de agilización de trámites.
Nace la necesidad de armonizar las
reglamentaciones que ya existen.
Una vez descrito la normativa tanto de Ecuador como de Colombia, que regulan las zonas
francas en frontera y detallado los aspectos positivos y negativos de la trayectoria de las leyes en
ambos países, es importante indicar que una propuesta de convenio bilateral de creación de una
zona franca es difícil llevar la a cabo, debido a que, tanto de la normativa Ecuatoriana como de la
normativa colombiana, se requiere de más estabilidad jurídica que garantice mayor estabilidad en
las actividades de comercio binacional que desarrolles los usuarios de una ZEDE en el territorio de
estudio.
En el caso de la normativa ecuatoriana se requiere que la Asamblea Nacional, apruebe el
Proyecto de Ley de Inversiones ingresado por la presidencia de la república del Ecuador, el pasado
22 de febrero de 2022, contempla una serie de benecios que modican de raíz la antigua normativa
sobre Zonas Francas, son:
a. Para operadores y administradores una exoneración en impuesto a la renta por un periodo
de 10 años siempre y cuando se encuentren en una ZEDE.
b. Pues de transcurridos 10 años de operación el benecio radica en la reducción de 10
puntos porcentuales en el impuesto a la renta.
c. Para importaciones relacionadas con materias primas y bienes de capital la exoneración
de tributos en comercio exterior.
d. Para adquisiciones de insumos bienes de capital el 0% del IVA. La Asamblea Nacional
tiene treinta días para analizarlo, resaltando el Presidente de la República que existe un
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Zona especial de desarrollo económico
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portafolio de inversiones en el sector público aproximado a los US$ 30.000 [Treinta mil
millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, en sectores estratégicos]
(2022, p. 1)
La anterior normativa coincide plenamente con el Decreto 278 del 15 de marzo de 2021,
el Gobierno Nacional de la República de Colombia, presentó el nuevo régimen de Zonas Francas
4.0, razón por la cual, publicada la ley ecuatoriana deberá analizarse juntamente con la normativa
propuesta por el presidente de la República del Ecuador, a la Asamblea Nacional el pasado 22 de
febrero de 2022 y que debe ser analizada por ésta en un plazo de 30 días.
Estas coincidencias presentan una convergencia de la normativa, que en parte no es
plenamente armonizada. El impacto de esta convergencia en el desarrollo económico radica en la
creación de empleos formales, el fortalecimiento del comercio entre ambas naciones y el impulso a
la infraestructura logística. Sin embargo, la falta de estabilidad jurídica sigue siendo un desafío para
quienes buscan establecer una ZEDE en esta zona geográca.
Se sugiere que futuras investigaciones profundicen en el análisis comparado de la normativa
vigente en Ecuador y Colombia, con el n de identicar mecanismos legales que permitan viabilizar
y armonizar la creación de zonas económicas especiales de carácter binacional.
Conclusiones
La normativa que regula la ZEDE binacional entre Ecuador y Colombia tiene elementos comunes
que en parte permiten considerar como viable la creación de una sede binacional entre las ciudades
de Tulcán Ipiales, estas coincidencias radican en fomentar una normativa para impulsar la economía
regional mediante la generación de empleo, promoción de exportaciones e inversión extranjera,
además, tanto en Ecuador como Colombia se establece un espacio jurídico que enmarca benecios
en tributos y comercio exterior. Por otra parte, ambos países contemplan una clasicación en las
zonas (servicios comerciales industriales, entre otros).
En cuanto a los incentivos aduaneros y scales, ambos países en su normativa presentan
incentivos que facilitarían el desarrollo económico y la inversión extranjera, estos incentivos radican
en una reducción del impuesto a la renta, por una parte, en Ecuador se propone la reducción de
10 puntos porcentuales transcurridos 10 años, en Colombia la reducción del 10% en proyectos
relacionados a importaciones. En relación con el IVA ambos países proponen el 0%, en Ecuador
para bienes de capital, insumos y materias primas, por su parte, en Colombia no se menciona de
forma explícita, pero indica benecios similares para zonas francas. Adicional, fomentan créditos
blandos de apoyo nanciero para empresas industriales (Ecuador) y proyectos de inversión viable
(Colombia).
En ambos países se identican una amplia trayectoria de normativa paralelamente la
inseguridad jurídica, provocada por la falta de continuidad en la gestión pública lo que ha generado
que se debilite la relación institucional, lo que signica un obstáculo difícil de superar para concretar
la idea de implementar una zona especial de desarrollo económico (ZEDE) entre Ipiales – Nariño
y Tulcán – Carchi.
Para Ecuador y Colombia considerados como países subdesarrollados, la implementación
de una ZEDE binacional en la zona fronteriza, signica una oportunidad estratégica para reactivar
la economía en la frontera, mediante la generación de empleo, la atracción de inversiones extranjera
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y la innovación en procesos logísticos qué beneciaría directamente a la ciudadanía dedicada a la
importación de productos extranjeros y exportación de productos fabricados en la zona.
Recomendaciones
Como respaldo a la normativa es importante la creación de un convenio binacional que armonice
la normativa y dena mecanismos de gobernanza. Aunque en ambos países se identican marcos
legales que viabilizan la creación de zonas francas, existen vacíos en función a la inseguridad jurídica
lo que diculta la implementación de la ley. En este contexto, un convenio binacional permite
denir un marco jurídico estable que asegure las inversiones extranjeras y facilite la articulación de
organismos como la Comunidad Andina de Naciones, al contemplar normativa relacionada a zonas
francas.
La implementación de una sede binacional como proyecto económico no debe limitarse a un
análisis jurídico, adicional es importante tomar en cuenta el impacto ambiental, social y económico
qué argumenten la viabilidad del proyecto, esto en función a las actividades logísticas e industriales
en la frontera andina que cuenta con una alta biodiversidad. Analizar los efectos en la sociedad
tomando en cuenta el empleo, acceso a servicios, migración y cohesión comunitaria. En cuanto
al impacto económico, es indispensable fomentar la inversión, encadenamientos productivos,
exportaciones y generación de empleo. Esto garantizará un desarrollo inclusivo y sostenible con
altos estándares internacionales de calidad en el proyecto.
Es indispensable promover la armonización de la normativa ecuatoriana y colombiana que
regula la creación de sedes mediante la Comunidad Andina de Naciones, tomando en cuenta que
ambos países son miembros activos de este organismo, esta organización mediante la decisión 671
dene principios sobre regímenes aduaneros lo que representa una oportunidad para implementar
zonas francas, es decir, se utilizaría la CAN como espacio de diálogo técnico que facilite la creación
de estas zonas binacionales.
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ZEDE de carácter binacional Ecuador –
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